德国宪政制度介绍

国名全称:德意志联邦共和国(The Federal Republic of Germany)

国家元首:联邦总统

现行宪法实施日:1949年5月23日

议会名称:院制:两院制——联邦参议院(Bundesrat);联邦议院(Bundestag)现任议员数及任期:联邦参议院69名,任期不等;联邦议院669名,任期4年

法定投票年龄:18周岁

法定被选举年龄:18周岁

议会网址:联邦参议院:http://www.bundesrat.de;联邦议院:http://www.bundestag.de

议会历史及变革

德国的议会制度经历了数百年的沿革、变化与发展。德国曾以欧洲最为强硬的军事封建专制势力遏制和扼杀其弱嫩的议会制幼苗。但是,德国法西斯专制给德国人民和整个人类造成的浩劫终于教育了德国社会。他们最终彻底埋葬了其在西方最为顽强的专制制度及价值观念,确立了议会在德国宪法和政治生活中的地位、权力、职责和作用。

中世纪至1848年可视为德国议会制度的孕育期。到15世纪末,德国的帝国议会粗略成形。它由三部分组成:皇帝选举团、教俗显贵团和市民团。议会决议必须由这三方面一致同意作出;议会决议需获得皇帝钦准方能生效。此后300多年里,由于德国尚未统一,帝国议会形同虚设。1848年,德国各诸侯国、城邦的代议制力量终于联合起来,在法兰克福举行制宪会议。他们试图制定全德统一宪法,保留君主制,但实行政府对议会负责制。法兰克福制宪会议最终因遭受普鲁士国王为代表的封建君主专制势力的蔑视和抵制而流产。

1871~1918年,德国在普鲁士国王领导下完成自上而下的统一,建立德意志帝国。皇帝掌握联邦的最高统治权,任免政府;政府对皇帝负责;议会分为上下两院,行使立法权、请愿权,并决定是否批准政府提出的预算。在这种君主居支配地位的政体下,议会在立法方面只能批准政府的法案,在财政上议会若否决政府的预算,政府也可照实施不误。议会中,代表选民的众议院由成年男子选举产生,代表各邦的联邦院由各邦指派其代表。联邦院有权否决众议院通过的重要法案。作为全德封建专制堡垒的普鲁士借支配联邦院而驾驭整个议会。

1919~1945年,德国实行在魏玛制定的共和宪法,其政体较先前有较大变化。首先,由选民直接选举的总统取代皇帝成为国家元首;其次,议会从过去的民意机关变成统治机关,它不仅拥有立法权和财政权,而且实现了100年前法兰克福宪法所要求的政府对议会负责制,即议会有权对政府表示信任或不信任。所以,从表象上看,魏玛政体已经为议会行使权力打通了道路。然而,此时专制观念在德国社会中仍根深蒂固,威胁着议会制的命运。1933年,国社党领袖希特勒被总统任命为总理。希特勒政府急剧复活专制观念,取缔议会内外的反对派组织,进而对内实行法西斯专政,对外挑起第二次世界大战。

1945~1990年,德国一分为二,处于两种社会制度及政治制度之中。西德在政府与议会的关系上仿照英国威斯敏斯特体系(总理和政府成员由议会多数党议员聘任;政府对议会负责;议会有权对政府表示建设性不信任,政府有权建议解散议会),而在司法机关与立法、行政机关的关系上则仿效美国实行三权分立(三方地位平等;三方各自独立行使其职权)。东德采用苏联体制,其宪法规定:人民议会为最高国家权力机关、惟一的制宪和立法机关;人民议会选举国务委员会主席即国家元首、最高法院院长和总检察长,并可随时罢免。最高法院为最高审判机关;检察院为法律监督机关。1990年10月3日,东西德合并,统一后的德国采用原西德的制度。

议会地位

[联邦议院与联邦政府的关系]德国实行联邦政府对联邦议院负责制,主要体现在下述几方面。首先,联邦总统提名的总理人选需获联邦议院全体议员过半数赞成方可就任;其次,联邦议院可否决总理提出的信任要求,或通过由议员提出的建设性不信任动议,迫使政府下台;第三,政府需日常性地向议会报告工作,答复议员的质询、质问。

不过,联邦政府可从两方面制衡联邦议院。第一,立法方面。联邦政府通过议院多数党团控制议院立法工作的规划和日程;可借提交法案而决定议会所审议的绝大多数法案的内容;可借提出信任要求迫使议院通过重要法案(联邦总理将某法案与联邦议院对总理的信任相联后,可请求总统依据基本法第81条的规定,宣布该法案处于立法紧急状态。此时,如该法案被联邦议院否决,或以联邦政府不能接受的文本通过,则该法案交联邦参议院审议通过成为法律。这样联邦政府就可以绕过联邦议院,而借联邦参议院立法)。这一制度在世界上也是少有的。第二,请求解散议会权。联邦议院可以否决总理的信任动议,但总理对此可以提请总统解散议院相反击。

[联邦议院与宪法监督机关的关系]联邦宪法法院为德国联邦宪法监督机关。宪法法院不对联邦议院负责,独立行使审判权。宪法法院可审判联邦议院对总统提出的弹劾案、对联邦法官提出的撤职案等,并对联邦议院与联邦政府之间的纠纷作出裁决。

议会产生

[选民资格]凡年满18岁的德国公民,只要在选举日前在选区居住满3个月者都享有选举权,但依法被法院剥夺选举权者除外。

[选区划分]联邦议院每一选区的平均人口为22.2万人。如果一选区的人口数多于或少于上述平均人口数达三分之一,则须改划选区。目前,德国共划分为328个单选区及16个多选区(即16个州)。

联邦参议院按16个州划分为16个选区。

[候选人资格]凡年满18岁并获得德国国籍1年以上者都享有被选举权,依法被剥夺者除外。

但联邦政府成员、联邦审计院成员、法官不得兼任议员。联邦参议院议员及联邦议院议员不得互相兼任。

[候选人产生办法]在单选区,政党或200名以上选民联名均可提名候选人。但是在多选区,只有政党有权提出候选人名单。

[竞选办法]联邦议院议席数一分为二:一半由各选区对各候选人进行投票(第一种选票),得票最多的候选人即当选;另一半由各州选民针对各政党候选人名单进行投票(第二种选票),此是,选民只能把选票投给政党而不能投给某一候选人。各党的候选人名单上候选人排序由政党自己决定,选民不得改变。

议席分配方法是:凡在多数制选举中赢得三个以上议席,或在比例代表制投票中赢得5%以上选票的政党可参加议席的分配。分得议席的政党以州为单位,首先将议席分配给本党在单选区选举中获胜的候选人,再将剩余议席分配给本党在多选区中政党名单上的候选人。如果分配给某党的议席数少于该党在单选区中赢得的议席数,则扩大联邦议院议席总数,以确保在单选区获胜的议员获得议席。

这种简单多数制与比例代表制相结合的选举制度,旨在保障大党在联邦议院中的支配地位,同时又能使小党得以进入议会。

选举日期由总统颁布的选举公告规定。具体选举事宜在地方政府和联邦的选举机构组织下进行。投票前,各政党及无党派候选人可自由向选民宣传其政治纲领及自身情况。各政党或无党派候选人的竞选费用由国库报销。

[选举的管理]联邦议院自己审查选举结果,对联邦议院的审查决定不服者可向联邦宪法法院起诉。

[联邦参议院的产生]联邦参议院由各州政府选派其成员组成。各州选派的人数依其人口数而定,分别为3~6人不等。一旦议席出缺,可重新选派一人接任。

[议员构成]1998年选举产生的联邦议院中,328名议员由单选区选举产生,328名由多选区选举产生。

总共的656名议员中,按年龄划分,21~30岁9人,31~40岁54人,41~50岁158人,51~60岁322人,61~70岁121人,70岁以上5人。

议会职权

[立法权]德国联邦议院的立法权是两个相互矛盾的特点统一。一方面,它是广泛的,包括对基本法的修正权(但不得修改其关于人权、关于国家性质和联邦制的基本规定)、预算等财政法律的制定权,其他各种法律的制定权,涉外条约的批准权,等等。

另一方面,它又是有限的。联邦议院立法权受下述限制。第一,联邦制的限制。它与各州议会的立法权既有划分,又有结合。基本法规定:联邦有专有立法权,同时各州在基本法未赋予联邦以立法权的范围内有立法权,以此将联邦议院与州议会的立法权从范围和内容上划分开来。所有不适合由州、而只能由联邦制定法律的事项,皆属联邦议院的专有立法权范围;外交、国防、货币等共11类事项即属联邦的专有立法权。在联邦议院专有立法权范围内,州议会非经联邦议院明确授权,不得制定法律。相应地,联邦议院也不应对基本法保留给州议会的立法事项进行立法。基本法又规定:联邦与州对24个事项分享共同立法权,民法、刑法、结社和集会、公共福利等即属于双方的共同立法权;在共同立法权范围内,各州议会对联邦议院尚未立法的事项可以立法,而此后联邦议院一旦就此事项立法,则州法应服从联邦法。可见,联邦制对德国联邦议院的立法权作了一定的限制,不过,基本法又为联邦议院立法权提供了伸缩的可能。基本法设立参议院,专门监督联邦议院对其立法权的行使是否符合联邦制。

第二,基本法的限制。联邦议院制定的基本法以外的各项法律,不得与基本法相抵触。为此,基本法设立了两道防线。总统签署权为第一道防线。凡联邦议院通过的法案,需送联邦总统签署;联邦总统的签署权为实质性签署权,即总统可否决违反基本法的法案。联邦宪法法院的审查权为第二道防线。对联邦议院不服总统否决的法案,联邦宪法法院可裁决是否维持总统的否决;对联邦议院某党团或部分议员提起诉讼的法案,宪法法院可作出是否违宪的裁决。

[监督权]德国联邦议院与奥地利议会等一样,认为议会应该控制政府,而不是监督政府。议会控制包含议会监督,但还包含议会与政府互相影响、互相合作而制定法律的广泛得多的活动或工作。

联邦议院对政府的控制服务于三个目的:第一,制止其滥用权力,第二,促使其明确说明其工作,第三,促使其改善工作。

由于德国奉行熔权制,联邦政府借联邦议院多数党团而控制议会,故而,议会作为一个整体与政府对阵的格局不复存在,实际的政治阵势变成政府与议会多数党一起对抗议会反对党。这意味着联邦议院控制政府的重任落到反对党肩上,或者说,需由反对党推动议会控制政府。

议会控制从性质上可分为三类:政治控制,法律控制和财政控制。议会控制本质上就是政治控制,而政治控制的标准是公众和政党的政治观念和政策。法律控制所依据的是法律规定,目的在于检查政府工作是否符合法律规定。财政控制通过拨款法制定程序,审计等检查政府各部门使用公款是否经济,是否符合法定目标。议会控制从时间上可分为三类:事前控制,同步控制,事后控制。从实施控制的机构上看,议会控制分为:议会内部各议事单位的控制,议会的从属机构(议会国防专员、国家审计署等)的控制。

1.议会内部各议事单位的控制。德国联邦议院内,大会、常设委员会、调查委员会等分头实施对联邦政府的控制。

大会的控制活动分为两类:一类借立法程序而进行;另一类则是立法程序之外的、专门的控制活动。大会对各类法案进行的一至三读不仅服务于立法,而且也被用来了解、检查政府的各项政策,实施政治控制。由大会在立法程序之外进行的专门控制活动主要有:(1)大辩论,当政府向议会发表重大政策声明之后,议会通常由各党团代表与政府代表在大会上围绕该声明进行大辩论;此外,大会还时常就政府对议员质问的答复立即在各党团与政府之间进行大辩论。每次大辩论的时间长度由元老委员会安排。(2)热点问题一小时辩论。这种辩论每周可举行一次,每次持续一小时,供各党团与政府就国家当前的热点问题阐明各自的看法。(3)质询。每周政府举行内阁例会后,议会议员们在大会上就内阁例会的情况质询政府,后者答复。(4)口头质问。每周举行一次,可持续180分钟。每个议员可提出两个问题,由政府当场口头答复。(5)书面质问。每月,每个议员可向政府提出四个问题,由政府于一周内书面答复。

联邦议院履行对政府控制职责的委员会有两类:常设委员会和调查委员会。常设委员会特别强调其立法活动即是控制活动。每审议一项政府法案,委员会便全面、深入地调查政府与法案有关的决策过程、工作,等等。常设委员会还在立法活动之外进行专门的控制活动,这主要是跟踪政府部门的工作。预算委员会负责对联邦政府执行预算的情况进行控制,既监督政府的财政工作,又促使议会参与政府如何执行预算的某些决策。国防委员会是一个特殊的常设委员会,凡政府在国防方面出现重大问题需要议会调查,议会不另设调查委员会,而是由国防委员会作为调查委员会作专案调查。这一特殊安排是基本法对下述矛盾独具匠心的处理:国防既然是政府工作的一部分,它就必须被置于议会控制之下;然而,国防又有着特殊的保密要求,议会对其的调查不宜扩散。由国防委员会兼任对国防问题的调查委员会便能满足这两方面需要。与国防委员会相对应的是请愿委员会,它负责受理公民对联邦政府的指控。调查委员会进行专案调查,其基本的调查方式是举行听证会。政府有关部门必须提供调查委员会所要求提供的情况。

无论是在大会、常设委员会或调查委员会,反对党总是推动议会履行控制职能的动力,也是议会控制活动的主力。

2.议会助理机构在对政府控制中的作用。德国联邦议院还设有助理机构协助其履行对政府的控制职能。

议会国防专员由基本法规定而设立。国防专员负责受理德国士兵的控诉,并进行调查,以查实士兵的基本权利是否受到侵害,并向议会的国防委员会报告调查结果。

议会控制委员会系根据议会对联邦情报工作控制法而设立,是为议会调查了解联邦各情报部门工作的议会助理机构。该法规定:联邦政府有责任向联邦控制委员会全面报告联邦三大情报部门的工作,并报告重大事件的过程;议会控制委员会可以要求联邦政府提供报告。

3.独立的联邦审计署在对联邦政府控制中的作用。联邦审计署独立于联邦政府,只服从法律。每年,联邦政府财政部长向联邦议会预算委员会提交决算报告后,联邦审计署负责审查决算报告,并对联邦政府的财政进行审计。审计报告报送联邦议院、联邦政府和联邦参议院。

[联邦总理选举权]联邦总统和联邦议院分享联邦总理的选举权。联邦议院负责推举出联邦总理候选人报联邦总统,并对由联邦总统正式提名的总理候选人进行投票。联邦总统根据联邦议院的推举而正式向议会提名一名总理候选人,并正式任命已获联邦议院绝对多数(即赞成票多于各反对党票数之和)的候选人为联邦总理。若第一次选举的结果为联邦总统提名的总理候选人未获联邦议院的绝对多数票,联邦议院于14日内举行第二次选举,候选人获全体议员的过半数多数为当选。若在此期限内仍未选出联邦总理,联邦议院需立即举行最后一次选举,此时获相对多数的候选人即当选。若此一相对多数达到联邦议院的全面多数,联邦总统应于7日内任命当选者为联邦总理;若未达到联邦议院的全面多数,则联邦总统可选择将该候选人任命为联邦总理,或者解散联邦议院。联邦议院推举联邦总理候选人需由四分之一以上议员联名,或者由一个议会党团(拥有联邦议院四分之一以上议席)签署。联邦议院对联邦总理的选举秘密进行。

所以,联邦议院对联邦总理的选举起着决定性作用:它推举总理人选,最后投票决定谁为总理。联邦议院对联邦总理选举的决定性作用服务于保障政府对议会负责制。不过,联邦总统对联邦总理的选举所发挥的作用除了程序性的(提名和任命)外,还有实体性的,即任命仅获相对多数票的候选人为联邦总理。

[对联邦总理的信任权及不信任权]这是基本法所规定的联邦总理与联邦议院相互制衡的一种对应性权力。

联邦总理可采用两种方式主动要求联邦议院对其表示信任:方式一,直接向议院提出信任动议,议院对此予以表决;方式二,向议会提出一项法案,并声明议院对该法案的表决即是对联邦总理的信任表决。无论是采用方式一还是方式二,皆需联邦议院全面多数通过。对联邦总理主动提出的信任要求,联邦议院有权采取下述两种对策中的一种:其一,予以通过,获得信任的联邦总理及其政府即继续执政;其二,予以否决,即表示不再信任联邦总理。联邦议院否决联邦总理的信任动议后,联邦总理和联邦议院还有最后一轮机会互相较量:联邦总理可提请总统于21天内解散议院;联邦议院则可在此期限内选举出一名新联邦总理,总统须任命之,并不得再解散议院。

联邦议院也可主动提出对联邦总理的不信任动议。但是,联邦议院主动提出的不信任动议必须是“建设性的”,即一方面表示对现任联邦总理的不信任,另一方面还必须选举出一名新联邦总理。这是德国特色,旨在确保行政机关的连续性和稳定,防止联邦议院滥用不信任权。联邦议院主动提出对联邦总理的不信任动议需有全体议员中的至少四分之一签名,或由一个握有联邦议院至少四分之一议席的议会党团提出。该动议需同时提出新联邦总理候选人供联邦议院选举。若候选人多于一名,则获得全面多数者为当选。

[对联邦总统的弹劾权]德国联邦总统并不是英国国王或日本天皇式的毫无独立行为能力的空位元首,而是可以独立行使权力,其中有的还是实体性权力。但是,联邦总统不对联邦议院负责。那么,如何制止联邦总统滥用权力?基本法为此规定:联邦议院或参议院均可向联邦宪法法院弹劾联邦总统。

联邦总统的可弹劾罪行为:蓄意破坏基本法,或蓄意破坏联邦的其他法律。联邦议院或参议院提出弹劾后,即可发临时命令宣布联邦总统失去行为能力。在联邦宪法法院确认联邦总统蓄意破坏基本法或联邦其他法律后,即可裁决剥夺其职务。

联邦议院对联邦总统提出的弹劾动议,需有至少全体议员的四分之一签名,该动议需全体议员的三分之二赞成方为通过。

[调查权]基本法赋予联邦议院以范围广泛的调查权。联邦议院可在下述四个方面行使调查权:监督政府和行政部门,为立法作准备,议员管理,对公共及私有单位大案的调查。在这四个方面,为监督政府和行政部门而行使调查权占联邦议院行使其调查权的活动的主要部分。

通常,联邦议院设立的调查委员会代表联邦议院行使其调查权。基本法第44条规定,只要联邦议院四分之一议员要求,联邦议院即必须设立调查委员会。这表明,基本法着眼于保障联邦议院少数派行使议院调查权的权利。调查委员会为获得证据,可以运用刑事侦查程序。法院和行政部门必须为调查委员会提供必需的帮助。

德国政界认为,德国联邦议院履行四大职能。第一,监督政府及其下属部门,第二,立法,第三,维持联邦议院内部秩序,第四,对社会进行政治整合。此外,联邦议院还履行其他一些重要职能,比如选举——与联邦总统共同选举联邦总理,与州议会共同选举联邦总统,与参议院共同选举联邦宪法法院法官。

议会组织结构

[联邦议院议长]联邦议院议长任期四年,因死亡、丧失议员资格、辞职而丧失职务。

议长由全体议员以秘密投票方式选举产生,所有的议员都可成为候选人,但按惯例,一般由议院中最大的党团议员担任议长。

在选举中获绝对多数的候选人当选,如在第一轮投票中无人获绝对多数选票,则选举第二轮投票,获相对多数选票的候选人即可当选。在第二轮投票前,可提名新的候选人。

选举由最年长的议长主持,宣布选举结果,并在两名议院秘书的帮助下监票。议长主持议院工作,对外代表联邦议院。

议长除拿普通议员薪金外,还可拿各种津贴约1.5万德国马克。

[全体大会]全体大会由全体议员组成,履行多种职能:1.选举联邦总理、议长、副议长等,并组建各委员会;2.对法案进行审议;3.进行质询、质问、热点。
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